西安市财政“十三五”发展规划

前 言

“十三五”时期（2016-2020年），是全面建成小康社会、实现“两个一百年”奋斗目标的决胜阶段，是西安加快建设具有历史文化特色的国际化大都市、高标准建设丝绸之路经济带新起点、着力打造内陆型改革开放新高地的关键阶段。科学分析“十三五”时期财政改革发展面临的形势，牢牢掌控财政工作主动权，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，推动破解发展难题，增强发展动力，厚植发展优势，适应经济发展新常态，对推动全市经济社会持续健康发展具有重要意义。根据全市国民经济和社会发展“十三五”规划以及中、省财政“十三五”发展规划，结合我市实际，制定本规划。

第一部分 发展基础

“十二五”时期，面对错综复杂的外部环境和改革发展稳定的重任，在市委、市政府的正确领导下，全市各级财政部门坚持稳中求进工作总基调，积极应对各种风险挑战，大力实施积极财政政策，全力以赴稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险，圆满完成了财政“十二五”规划的各项目标任务，开创了财政改革发展的新局面。

（一）财政收入较快增长，财政实力上了一个大台阶。“十二五”期间，全市一般公共预算收入由2010年的241.86亿元增长到2015年的650.99亿元，累计完成2452.26亿元，是“十一五”（767.6亿元）的3.2倍，年均增长21.9%，超出“十二五”目标增幅（16%）5.9个百分点，实现了收入规模翻一番的目标，提前2年完成了“十二五”规划收入任务。占全省一般公共预算收入的比重由2010年的25.2%提高到2015年的31.6%。地方口径税收收入累计1796.36亿元，是“十一五”（642.06亿元）的2.8倍，年均增长11.8%；地方口径工商税收累计1474.03亿元，是“十一五”（579.2亿元）的2.54倍，年均增长9.5%。全市基金收入累计1991.08亿元，是“十一五”（517.82亿元）的3.85倍。

（二）财政支出结构不断优化，稳增长调结构等重点支出保障有力。“十二五”期间，全市一般公共预算支出由2010年的371.62亿元增长到2015年的917.24亿元，累计完成3558.66亿元，是“十一五”的3.1倍，年均增长19.8%，占全省财政支出的比重由2010年的16.8%提高到2015年的21%。财政支持产业发展资金投入由2010年的10.4亿元增长到2015年的26.62亿元，累计118.39亿元，是“十一五”的6.65倍，年均增长20.7%。缓堵保畅等支出由2010年的27.53亿元增长到2015年的75.36亿元，累计243.99亿元，是“十一五”的3.4倍，年均增长22%。治污减霾等支出由2010年的9.68亿元增长到2015年的33.63亿元，累计73.51亿元，是“十一五”的4.2倍，年均增长50%。争取中省专款、新增地方政府债券及财力性转移支付等资金由2010年的150.56亿元增加到2015年的324.2亿元，共计1008.82亿元，全面落实各类税费优惠政策超过500亿元，有力地推进了稳增长、调结构、促改革工作。

（三）推进统筹城乡发展，公共服务均等化步伐明显加快。“十二五”期间，累计发放涉农补贴19.23亿元，新农村建设投入15.16亿元。扶贫投入15.22亿元，支持3.6万人完成移民搬迁。市财政补助副中心城市、县城及小城镇基础设施建设资金8.7亿元，安排农村公路二级网化工程和交通枢纽建设资金47.88亿元，重点示范镇及文化旅游名镇建设资金9.2亿元，着力推进统筹城乡发展。市财政累计下达区县转移支付补助268.58亿元，是“十一五”（103.18亿元）的2.6倍，增加了165.4亿元。13个区县按财政供养人员计算的人均财力14.48万元，是2010年(6.42万元)的2.26倍，提高了8.06万元。其中：困难区县人均财力11.09万元，是2010年（5.11万元）的2.17倍，提高了5.98万元。

（四）落实各项政策，保障和改善民生呈现出了新亮点。“十二五”期间，全面落实民生支出“两个80%”的投入要求，民生支出由2010年的261.43亿元增长到2015年的770.44亿元，累计2852.74亿元，是“十一五”的3.64倍，年均增长24.1%，高于同期一般公共预算支出增幅4.3个百分点。其中：公交惠民补贴累计投入38.62亿元，保障房建设累计投入152.28亿元。公益性岗位人均月补贴标准由2010年的572元提高到2015年的800元，提高了228元，人均创业培训补贴标准由2010年的1000元增长到2015年的1800元，提高了800元。城乡居民基础养老金财政补贴标准统一提高到145元，分别较2010年提高了20%和80%。城乡居民基本医疗保险财政补助水平提高到400元，翻了一番，参保居民还可享受50%-80%大病保险补助。2011年至2014年先后5次提高了城乡低保标准，连续3次提高了临时救助封顶线，医疗救助报销比例和限额由50%和6000元提高到65%和6万元。

（五）预算管理改革取得实质进展，财政体制改革有序推进。建立了全口径政府预算体系。启动财政中期规划管理。试编权责发生制政府综合财务报告。政府债务开始纳入预算管理。专项资金项目库建成运行。开展专项资金简政放权改革和竞争性分配试点。盘活财政存量资金成效显著。“三公”经费逐年下降。“营改增”试点平稳推进。出台了零散税源委托代征、国税代征门临开票地方税费、总部经济发展等激励性财政政策。调整了土地增值税、市本级契税分配体制。综合治税体系基本建立。设立西安合作发展基金等多项基金，形成了财政奖补、贷款贴息、股权投入和融资引导为主的多元化投入格局。建立预算执行动态监控系统。国库集中支付全覆盖。公务卡改革推广至乡镇。政府采购全程实现电子化。

（六）强化监督和绩效评价，财政管理水平明显提升。成立了市财政监督检查局，坚持预防与服务并举，积极开展专项资金监督检查和小金库专项治理。全面推进财政绩效评价改革，开展绩效目标编审，实行重大项目绩效目标管理，不断扩大绩效评价和绩效自评范围，强化绩效评价结果的反馈应用。“十二五”期间完成财政投资评审942.74亿元，审减资金58.36亿元，平均审减率6.19%。完成政府采购223.13亿元，节约资金 20.51亿元，平均节约率8.4%。全市“三公”经费支出从2012年的6.68亿元下降到2015年的3.53亿元，总体下降47.1%，会议费支出从2012年的4.75亿元下降到2015年的0.65亿元，总体下降86.3%。财政信息公开常态化、透明化、规范化，除涉密信息外，全市各级财政预决算、部门预决算、“三公”经费预决算全面向社会公开。

回顾“十二五”时期的财政工作，我们深深体会到，做好财政工作，必须强化大局观念和宏观思维，从全市经济社会发展的实际出发，统筹当前和长远，自觉服从并服务于党政工作大局，当好参谋助手，促进经济社会发展。必须强化创新意识和改革精神，破解发展中的困难和问题，通过支持经济发展，持续培植财源，壮大财政实力，优化支出结构，推进财政良性循环和可持续发展。必须强化责任意识和担当精神，打破惯有思维，始终把促进经济社会发展作为出发点，密切与其他部门沟通对接，做好服务工作，以服务促管理，以服务促发展。

同时，我市财政发展改革中也存在一些比较突出的困难和问题。主要表现在：一是经济下行压力加大，财政收入增速明显放缓，全市一般公共预算收入总体增幅由“十一五”期间的27.1%下降到“十二五”的19.6%，特别是地方口径税收收入总体增幅由“十一五”期间的29.2%下降到“十二五”的9.5%。二是教育、社保等民生刚性支出持续增长，稳投资、促增长都需要财政支持，收入增速放缓与刚性支出增长、新增财力有限与增支因素较多的矛盾较为突出，部分中心城区和个别区县财政比较困难，财政保障能力有待进一步提高。三是财政支出进度不均衡，部分专项资金结构固化，使用效益不高，以及如何进一步发挥财政资金引导作用，吸引社会资本投入都有待提高。此外，针对经济进入新常态、新预算法实施等新情况，财政改革也都有待于进一步研究和深入推进。

第二部分 发展环境和目标

发展环境

“十三五”时期，是西安率先全面建成小康社会的决胜期和初步建成具有历史文化特色的国际化大都市的关键期，更是全面深化财税改革的突破期，经济社会发展呈现新的阶段性特征，机遇与挑战并存。

从宏观层面看：我国人口众多，市场空间广阔，持续发展的基础依然牢固，支撑发展的基础和条件没有变。中央提出加强供给侧结构性改革，去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，着力促进发展动力转换，为经济结构调整、产业转型升级注入新动力，经济韧性好、潜力足、回旋余地大的特征没有变。十八届五中全会明确了“十三五”末要全面建成小康社会的奋斗目标，GDP增速保持在6.5%以上，“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，将进一步提升经济发展质量和效益，经济长期向好发展的趋势没有变。但也应看到，我国经济发展进入新常态，经济增速换挡、结构调整阵痛、动能转换困难相互交织，长期积累的结构性矛盾逐步显现，产能过剩、杠杆率高、库存攀升等风险点增多，短期内经济下行压力加大，发展速度由高速转为中高速已成常态。

从我市层面看：虽然经济总量偏小，但对未来发展而言，这也是势能潜力所在，特别是我市的历史、文化、科教、旅游、军工等方面的既有优势和比较优势在未来竞争中将更加明显。西部大开发、关天经济区、“一带一路”倡议、两个“国字号”创新改革试验区以及省市共建大西安等诸多利好因素叠加，“十三五”时期将是我市追赶超越提升的战略机遇期。市委、市政府提出品质西安建设，并从六个方面予以推进和落实，将进一步增强我市经济社会发展的综合承载力、辐射带动力和绿色发展力。三星电子、中兴通讯、新能源汽车、强生供应链等一大批重点项目相继建成投产，将进一步增强我市产业竞争力。渭北工业区、综合保税区、金融商务区等产业聚集区以及历史文化特色街区加快推进，多元发展、多点支撑、多极带动的经济格局和新的增长动力正在加速形成。“十三五”时期我市GDP增速确定在8%以上，全市经济稳中有进、稳中向好的基本面没有发生改变。同时也应看到，我市也面临发展方式转变中所遇到的困难和挑战，工业经济发展相对稳定但规模较小，增收拉动作用有限；依靠投资拉动增长的特征明显，投资增速持续回落、房地产去库存压力较大，发展速度相应会受到制约；非公经济发展不快，经济外向度不高，招商引资项目不多，部分企业经营困难，制约经济发展和财政收入增长的因素也很多。

从财政层面看：大力实施积极的财政政策，推进设立基金、股权投入等财政投入方式改革，将进一步拓宽财政投资渠道，促进经济可持续发展。新一轮财税改革将贯穿“十三五”时期，深化财政体制改革，理顺各级事权与支出责任，会进一步调动中央和地方积极性。税收征管体制改革、金税三期上线运行、综合治税机制不断完善等，将进一步提高税收征管质量和效率。但是，我市财政收入经过近15年的高速增长，近两年增速明显放缓。从区域分析：城三区受制于发展空间，调结构、转方式需要较长的时间和大量的投入；郊三区发展空间也十分有限，快速增长势能正在逐年减弱；郊七区县持续增长趋势不会发生大的变化，但增长体量及对全市收入增长的贡献有限；开发区功能叠加问题普遍，新的收入增长点尚在培育，收入增速也明显放缓。从税收分析：“十二五”时期全市税收分年度增幅为26.2%、23.2%、16.8%、12.6%、-3.5%，呈逐年下降趋势，其中：契税、建筑业和房地产业等投资类税收约占税收总量的46.3%，增量约占税收总增量的50.8%，工业等基础税收尚未成为增收主力，持续增长的基础不牢固。从政策分析：重新确定中央与地方主体税种和收入划分，收入结构和规模会发生较大变化；近年来我市税收增速持续回落，除经济因素外，结构性减免税费等政策因素也是一个主要原因，供给侧结构性改革长期看有利于经济和财政收入的增长，但短期表现在财政上就是减税让利，全面实施“营改增”，落实小微企业税收优惠政策，停征和取消部分行政收费项目等政策，都会制约财政收入总体增幅。

从支出层面看：加快推进品质西安建设，打造西安新型产业体系，推动国家全面创新改革实验区，建设内陆型改革开放新高地，全面落实民生领域各项增支提标政策，支持城镇重大基础设施建设，提升城市综合承载能力，持续推进生态文明建设，应对政府债务偿还高峰期，保障全市“十三五”规划的顺利实施，都需要增加大量的支出。财政收入潜在增长速度下降，刚性支出持续增长的趋势没有改变，收支矛盾仍是财政发展中需要着力解决的主要矛盾。

综合判断，“十三五”时期，财政工作将进入一个全新的环境，财政收入增速将从高速增长转为中速增长，有利于财政发展的积极因素较多，但面临的困难和问题增多且较为复杂，机遇与挑战同在、动力与压力并存。“十三五”时期，财政工作必须聚焦“四个全面”战略布局，聚焦五大发展理念，聚焦“品质西安”建设新要求，坚持问题导向，着力补齐短板，提振发展信心，有效应对挑战，综合施策，精准发力，发挥好财政职能作用，促进经济社会健康发展。

指导思想

高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻十八届五中全会以及习近平总书记系列重要讲话精神，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，以“四个全面”战略布局为统领，抢抓“一带一路”机遇，以追赶超越、转型发展为主线，坚持稳中求进，强化依法理财，保持财政收入持续增长，结构和质量逐年优化；创新财政投入方式，发挥西安合作基金的撬动作用，持续加大稳增长投入；突出重点，完善制度，保障基本民生，促进各项社会事业和谐发展；健全城乡协调发展投入长效机制，推动公共服务向农村延伸，加大农村基础设施、农业产业化、扶贫开发等领域的投入，提高新农村建设水平；深化预算管理制度改革，理顺各级事权与支出责任，建立科学规范的转移支付制度；规范政府债务管理，严格控制一般性支出，加大监督检查力度，不断提高财政绩效管理水平，统筹推进各项财政工作取得新突破，为“品质西安”建设做出新贡献。

发展原则

坚持创新发展，推进财政改革。把创新作为推动财政改革发展的重要抓手，坚持问题导向，深入推进各项财税体制改革。持续推进收入征管改革和财政投入方式改革，推进财政政策和货币政策融合，不断提高财政管理水平，充分发挥财政在国家治理中的基础和支柱作用。

坚持绿色发展，优化支出结构。统筹一般公共预算、基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，统筹财政存量资金和增量资金，统筹资金投向和投入方式，优化财政支出结构，集中财力办大事，重点支持稳增长、调结构、转方式，着力保障绿色低碳、品质西安建设。

坚持协调发展，推进城镇化。按照持续健康发展的要求，发挥财政资金的激励引导作用，促进区县经济园区、副中心城市、重点镇示范镇以及新型城镇化建设，加快推进城乡区域协调发展，促进经济社会协调发展，培育新的增长极，增强发展内生动力。

坚持共享发展，着力保障民生。落实好民生领域各项政策，扎实办好“惠民实事”，全面补齐贫困“短板”，保障民生领域支出，促进共享发展、推动社会公平，满足社会公共需求，推进公共服务均等化。

坚持依法理财，提高管理绩效。全面贯彻落实新预算法及其实施条例，坚持依法理财、依法治税、依法行政，严格控制一般性支出，大力压缩“三公”经费，强化内部控制，强化责任担当，完善打基础、利长远的工作机制，以担当意识和大局意识提高财政决策和工作品质，全面提高财政管理绩效。

发展目标

财政实力进一步增强。地方一般公共预算收入年均可比增长10%，到2020年，税收占一般公共预算收入比重力争达到65%以上，地方一般公共预算收入占全省比重力争达到33%；一般公共预算支出年均增长10%，到2020年，一般公共预算支出占全省比重力争达到23%。收支质量和结构总体改善，财政实力进一步增强。

支出结构明显优化。财政投入方向、扶持重点、财政政策制定与全市经济社会发展的重点任务和重点项目相衔接。民生支出占一般公共预算支出比例、新增财力用于民生支出比例均达到80%以上，一般公共预算执行进度达到95%以上，财政结转结余资金总体压缩20%。支出均衡性和资金使用效率明显提高。

现代财政制度基本建立。改进预算管理制度，实施中期财政规划，推进财政信息公开，健全预算管理体系。按照中省统一部署，积极推进税制改革，大力支持税收征管改革。按照中省要求，完善事权与支出责任划分，进一步理顺市与区县财政体制，规范市对区县转移支付制度，2020年一般性转移支付比例提高到60%以上。

收支管理机制进一步完善。推进综合治税，加强税收信用评价体系建设。加强非税收入目录清单管理，研究建立公共资源出让收益合理共享机制。完善政府以所有者身份参与国有企业利润分配制度，规范国有资本收益上缴行为，逐步提高国有资本收益上缴比例，2020年提高到30%。强化财政专项资金项目库管理，建立健全盘活财政存量资金管理的长效机制。

财政投入机制更加健全。以西安合作发展基金设立为突破口，推进财政投入方式改革，加大财政间接投入比例，形成以设立基金和股权投入为主，奖励补助、贷款贴息、融资引导等多方式综合运用的财政资金投入方式体系。剥离现有地方投融资平台的政府融资功能，将政府债务全部纳入预算管理，形成科学规范的政府债务管理机制，有效防范和化解政府债务风险。

第三部分 主要任务

一、坚持创新发展，支持打造西安新型产业体系

按照全市“优化一产、做大二产、做强三产”的规划思路，优化财政支出结构，创新财政投入方式，不断加大支持产业发展的投入力度，全力支持打造西安新型产业体系。

培育发展新动力。鼓励大众创业、万众创新，激发创新创业活力，促进发展动力加快转换。积极做好国家现代服务业综合试点，支持服务业重点领域、聚集区发展和特色街区等重大项目建设，发展生产性服务业，完善生活性服务业，引导消费方式转变，推动消费结构升级，发挥消费对增长的基础作用。以“一带一路”建设为引领，加大对“长安号”国际货运班列和国际航线的补助力度，鼓励企业积极开拓沿线国家市场，扩大外贸出口规模，促进口岸服务功能建设，支持承接离岸外包业务、人才培育引进、园区平台、企业技改和培训机构建设，发挥出口对增长的促进作用。发挥财政资金的撬动功能，运作好西安合作发展基金，创新财政融资方式，广泛推行PPP模式，带动更多社会资本参与投资。支持绿色城市、智慧城市、森林城市建设，推进渭北工业园区等重点经济区发展。支持新兴产业发展，支持传统产业优化升级，鼓励西安地产企业上创业板、新三板，拓展产业发展新空间。

支持创新驱动发展。支持实施“互联网+”行动计划，构建普惠性创新支持政策体系，落实好各项财政支持和税收优惠政策。不断加大对重点行业共性技术、关键技术研发的支持力度，促进科技成果就地转化。支持节能环保、集成电路、生物医药、高端装备制造、新能源、新材料等高新技术和战略性新兴产业加快发展。支持科技资源共享、军民融合示范项目，促进科技企业小巨人培育。落实大型设备仪器共享、技术成果转化交易补贴政策，健全科技创新服务体系功能。深化科技金融合作，实施科技企业贷款贴息和风险补偿政策，发挥科技保险补贴、信托投资、科技创业种子基金撬动效应，引导社会资本扶持科技型中小企业发展壮大。继续做好新能源汽车推广扶持工作。

推进农业现代化。研究建立农业信贷担保财政专项补助政策，通过财政对担保机构的投入，撬动信贷资金加大对农业现代化的投入。以都市型现代农业和农民增收为主线，支持构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，提高农业质量、效益和竞争力，加快推进农业发展方式转变。持续增加农业投入，完善农业补贴政策，落实好各项涉农补贴，支持优化农业生产结构和区域布局，开发农业多种功能，提高农业综合效益。支持农村安全饮水、病险水库治理、小型农田水利建设、农业节水灌溉等农业基础设施建设，全面提升农业综合生产能力。

支持产业新体系建设。支持实施“工业突破”战略，重点推进渭北工业区和区县工业园区建设，推动制造强市建设。支持战略性新兴产业，支持各种所有制企业创新发展，培育一批新技术、新产品、新业态，加快产业结构升级。鼓励现代服务业加快发展，引导生产性服务业向专业化高端延伸，生活性服务业向精细化和高品质转变，制造业由生产型向生产服务型转变。依托西安旅游资源优势，大力推进旅游业发展，重点支持智慧旅游城市建设。推进国企改革，鼓励企业兼并重组，支持企业上市。坚持购、租、建并举，支持住房租赁市场发展，消化商品房库存，促进房地产市场发展。清理和规范涉企行政事业性收费，落实好各项税收优惠政策，切实减轻企业负担。

二、坚持协调发展，支持城乡一体化建设

坚持工业反哺农业、城市支持农村，健全城乡发展一体化财政投入体制机制，优化城乡发展新格局，提升城镇综合承载能力，不断推进基本公共服务均等化。

支持拓展城市发展空间。完善以财政投入为引导、金融信贷投入和社会资本投入为补充的多渠道筹资机制，重点做好地铁、火车站、城际铁路等重点项目的资金保障工作。支持国际水准中心城区、渭北新城建设，推动5个城市组团和3个副中心城市建设。支持多元化、多方式城市交通综合配套设施建设，优先发展公共交通，加快建设公交换乘场站，优化智能公共交通管理系统，发展慢行交通系统。支持城市综合管廊试点，推动地下管网建设共建共享。支持城市排水防涝、污水处理、电网改造、能源热源等项目建设，提高城市综合承载能力。

推进新型城镇化。健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，逐步实现同城同待遇的基本公共服务保障机制。完善农村基础设施投入长效机制和“一事一议”财政奖补机制，推动城镇公共服务向农村延伸，重点加大对城乡新型社区投入力度，支持农村人居环境整治行动，加快美丽乡村建设。加大对特色小城镇、重点示范镇、文化旅游名镇的投入，全面优化西安城镇格局。支持西安新型城镇化建设规划，重点推进高陵、阎良新型城镇化试点。

促进区县域经济发展。加大简政放权力度，支持县级政府因地制宜设立农业和农村项目，调动基层发展积极性。加大对区县域经济发展的投入力度，重点支持区县域经济园区发展，引导区县优化产业布局，错位发展，避免同质化。鼓励区县培育发展特色产业、新兴产业，重点加大对农村旅游基础设施投入，重点支持乡村旅游、休闲体验游等农村旅游业发展，拓宽农业增收渠道，增强农村发展内生动力。

支持绿色美丽西安建设。加强秦岭北麓生态保护，重点支持水源涵养林、森林公园和国家森林城市绿色家园建设，推进以旅游业为核心的绿色产业。支持渭河流域生态修复等城市水体保护、利用、整治、开发及提升工程，推进“八水润西安”等重点水利工程建设。加大治污减霾投入力度，支持实施城市增绿扩绿、大气污染综合防治、水污染治理工程。

推进文化事业发展。推动文化产业结构优化升级，发展骨干文化企业和创意文化产业，鼓励文化院、团打造精品名剧，扩大和引导文化消费。支持公益文化事业发展，健全公共文化供给体系，继续开展送戏下乡、公益性电影放映等群众性文化活动，推动基本公共文化服务标准化、均等化发展。加大对公共文化基础设施建设的投入，重点推进标准化体育场建设和渭河西安段全民健身长廊建设。保障考古勘探、文物保护、文物调查和发掘工作的资金需求，推进文化遗产保护与传承，扩大文化国际影响力。支持深化文化事业单位改革，培育符合市场服务功能、具有发展活力和竞争力的市场主体。

三、坚持共享发展，着力保障和改善民生

按照“两个80%”的投入要求，建立稳定可持续的民生投入长效机制，坚持普惠性、保基本、均等化、可持续方向，从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，全面落实好各项民生政策，保障群众基本生活，保障基本公共服务。

增加公共服务供给。加大义务教育、就业服务、社会保障、基本医疗和公共卫生、公共文化等基本公共服务投入力度，努力实现全覆盖。创新公共服务提供方式，大力推进政府购买服务，推广政府和社会资本合作，逐步建立“花钱买机制”的公共服务投入方式。强化财政综合扶贫投入体系，财政支农投入新增部分重点用于扶贫开发，支持实施精准扶贫、精准脱贫，重点提高贫困地区基础教育质量和医疗服务水平，推进贫困地区基本公共服务均等化。

促进教育均衡发展。整合教育专项资金，创新教育专项资金分配办法，清理教育支出挂钩事项，健全管理规范、科学有效教育投入机制。实施第二期学前教育三年行动计划，支持新建、改扩建公办幼儿园以及普惠性民办幼儿园发展，扩大普惠性学前教育资源。完善义务教育经费保障机制，建立教育经费可携带支持机制，全面改善贫困地区义务教育办学条件，继续实施学生营养改善计划，促进义务教育均衡发展。支持普通高中优质特色发展，着力打造一批公办精品名校，切实提高教学质量。完善职业院校财政投入政策、高等教育生均拨款投入机制，逐步提高义务教育阶段特殊教育学校的生均公用经费标准，不断完善家庭经济困难贫困生资助政策，逐步分类推进中等职业教育免除学杂费，率先从建档立卡的家庭经济困难学生实施普通高中免除学杂费，实现家庭经济困难学生资助全覆盖，促进教育公平。继续支持深化教育领域综合改革，推进教育信息化建设。

促进实施就业优先战略。坚持积极的财政政策与就业政策有机结合，形成经济发展与扩大就业良性互动的财政投入长效机制。以高校毕业生就业创业为重点，加大高校毕业生就业服务支持力度，支持高校毕业生参加就业见习和职业培训，加大对就业困难高校毕业生的援助力度，促进重点群体就业。大力推动创业带动就业，优化创业政策环境，完善和落实创业担保贷款、财政贴息、税费减免等鼓励自主创业政策。健全创业培训财政投入机制，加强创业培训，提高劳动者创业能力。支持健全面向全体劳动者的职业培训制度，建立覆盖对象广泛、培训形式多样、管理运作规范、保障措施健全的职业培训工作机制。

推进社会保障事业。落实全民参保计划，不断完善基本社会保险制度。加快建立城乡统一的居民基本养老保险制度，完善城乡居民养老制度衔接办法，实施机关事业单位养老保险制度改革。深化养老财政投入机制，通过资金激励、政策优惠等有效措施，支持社区养老服务体系建设，发展以社区照料为主的居家养老服务，在片区化农村社区建设互助性养老服务机构，逐步实现养老服务的专业化、多元化、社会化。推进最低生活保障制度城乡统筹，建立以基本生活救助为基础，专项救助为支撑的社会救助投入机制。统筹推进扶老、助残、救孤、济困等福利慈善事业发展，筑牢社会救助底线。加大城镇棚户区、城乡危房、老旧住宅小区改造投入力度，完善保障房基础设施建设。

推进健康西安建设。支持建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系。完善城乡居民医保筹资机制，在提高城镇居民医保和新农合整体筹资标准和财政补助标准的同时，逐步提高个人缴费占整体筹资比重。合理确定医保报销比例，研究完善职工医保个人账户制度。全面推行公立医院综合改革，研究制定公立医院综合改革财政补偿政策。完善城乡医疗救助制度，逐步提高对经济困难家庭成员自负医疗费用的补助标准。促进基本医保机制融合，实现城镇居民医保、新农合和职工医保“三保合一”。支持食品、药品、保健品和化妆品安全战略，保障粮油储备安全。保障政法机关基本经费和社区工作经费，推进社会治理精细化，社会服务功能全面化，建设平安、稳定、详和西安。

四、坚持问题导向，全面深化财税改革

按照“深入研究、积极沟通、主动对接、抢占先机”的思路，全面深化财税改革，加大关键领域和重点环节的改革力度，加快形成有利于创新发展、有利于转变方式、促进区县间协调可持续发展的现代财政制度。

积极稳妥推进财政体制改革。积极跟进中、省财税体制改革，深入开展调研，分析测算对我市的影响，从全市财政持续健康发展的根本性、长远性出发，拿出有针对性的建议，争取体现到中、省财税体制改革设计中去。按照权责对等的原则，进一步理顺市与区县、开发区间的事权与支出责任。贯彻落实中、省财政体制改革精神，在保持现有财力格局总体稳定的前提下，理顺收入划分和财力分配办法。适应新的财政体制，按照“增一般、减专项、提绩效”的思路和原则，建立健全科学有效、公开透明的转移支付制度体系。

完善预算管理制度。将所有政府收支全部纳入预算管理，全面实施包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算在内的全口径预算管理。逐步提高政府性基金预算调入一般公共预算的比例，增强一般公共预算统筹能力。全面实施中期财政规划管理，完善跨年度预算平衡机制。完善基本支出定额标准体系，加快推进项目支出定额标准体系建设，建立健全科学完备、动态管理的预算支出定额标准体系和资产配置标准。严格机关运行经费管理，完善机关运行经费预算支出定额标准和有关开支标准。

深化专项资金管理改革。完善专项资金项目库，实行滚动管理。推进专项资金清理整合，严格控制引导类、救济类、应急类专项，进一步压减专项资金数量和资金规模，建立健全专项资金设立、定期评估和退出机制。逐步改进专项资金分配方式，一般不采取行政性分配，通过产业投资基金、股权投入等市场化运作模式，逐步与金融资本相结合，引导带动社会资本增加投入。对资金分配结果具有可选择性、不固定使用对象的财政专项资金全部进行竞争性分配。进一步推进专项资金简政放权改革，不断扩大范围和规模。积极开展政府与社会资本合作试点工作，吸引社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施建设和公共事业投资运营。

健全国库管理制度体系。推进国库集中支付制度流程优化改革，切实减少中转环节，提高支付效率。继续推进开发区和区县财政国库集中支付改革，基本完成预算单位实有资金管理改革。加强公务卡使用监管，强化公务卡反腐败效力，研究公务卡风险管理，制定防范信用风险的措施。建立完善的预算执行动态监控机制，将动态监控范围扩展到所有财政资金和全部预算单位。严格执行国库资金管理制度和财政专户管理规定，除财政部审核同意保留的外，其余财政专户在2016年底全部撤销。全面建成预算单位银行账户管理系统，加强预算单位银行账户的开立、变更、撤销等审批和备案管理。加快推进政府综合财务报告编制工作，研究建立政府综合财务报告绩效考核机制。

规范政府债务管理。建立“借、用、还”统一衔接的地方政府性债务管理机制，将政府债务全部纳入预算管理，充分发挥地方政府规范举债在推动经济发展中的积极作用。严格控制各级政府担保行为，坚决制止违法违规举债行为。明确划清政府与企业界限，严控政府或有债务发生。剥离融资平台公司的政府融资职能，加快清理并推进融资平台公司转型。建立债务风险预警及化解机制。对纳入预算管理的债务，要研究建立定期公开制度。严格各级政府债务资金支出范围，及时化解债务风险。

加强政府采购管理。贯彻政府采购法、政府采购实施条例及中省新出台的政府采购政策，积极推进政府采购领域改革，完善我市政府采购配套制度体系。研究建立采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等管理机制，促进政府采购政策功能发挥。强化政府采购监督管理，优化办事环节和流程，建立对集中采购机构的考核评价机制，提高政府采购行为规范性和工作效率。基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度，形成与经济社会发展相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系，公共服务水平和质量显著提高。

五、坚持品质财政，全面提升财政管理绩效

促进财政与经济良性互动。支持重点行业、重点企业发展壮大，涵养持续健康的财源基础，大力培育新材料、新能源、物联网、医药生物、电子信息等战略性新兴产业，做大做强地方金融产业。围绕全市重点建设任务和项目，加大财政投入力度，推动优势产业集聚发展，占领财政增收的产业制高点，不断强化财政投资对经济增长的拉动作用，以投资促增长，以增长促增收。会同有关部门研究制定引进高技能人才机制，瞄准我市优势产业和企业，以提升创业创新能力为突破，加大引进人才的财政投入，着力引进高层次科研工作者和优秀企业家服务全市经济发展。

依法加强收入组织。加强经济发展走势、宏观政策调整和税收政策变化对收入的影响分析，建立科学的收入预测模型，实施税收收入与相关经济指标相衔接的考核机制。做好收入组织的牵头工作，加强与各征管部门沟通协调，把握组织收入的主动权。深入推进综合治税，利用好综合治税信息平台，完善税源控管机制，抓好重点行业、重点企业、重点区域的税收征管，不断挖潜增收。加强税收信用评价体系建设，健全协税护税体系，严厉打击抗税、骗税及逃避缴纳税款等违法行为，提升税收征管能力和效率。深化有奖发票改革，支持税收征管体制改革，研究制定新的税收经费保障办法。建立非税收入目录清单管理制度，制定出台非税收入项目管理、资金收缴、票据管理、监督检查等相关配套措施，建立健全政府非税收入征管政策体系。加大监督问责机制，严禁违规减免、缓征或隐匿、滞留、挪用、坐支应缴库的非税收入，严禁通过违规调库、混库等手段虚增收入，坚决不收过头税，不寅吃卯粮。

强化财政支出政策作用。积极跟进市委、市政府的决策部署，建立向党委、政府定期报告财政支出政策落实效果机制，提前介入涉及财政支出的政策制定，充分发挥财政政策在顶层决策中的作用。建立与相关主管部门的对接沟通机制和财政部门内部意见会商制度，研究财政支出政策目录管理制度，强化财政支出政策在支出预算管理中的支撑作用。梳理财政管理与行政事业单位财务管理关系，严格财政财务管理职责划分，落实预算单位和项目单位在预决算管理、资金管理、财务核算等方面的会计主体责任。

优化财政支出结构。完善支出预算管理办法，严格预算编制、调整、追加的程序规范，强化财政预算对财政支出的约束力。利用部门预算信息化平台等管理手段，逐步将所有预算资金全部纳入财政部门统一分配。建立专项资金预算分配约束机制，除需事后测算实施的奖励、补贴资金外，不再采取先分配资金后安排项目的填空式分配模式，提高专项资金年初预算到位率。实现专项转移支付分地区、分项目编制执行。加强政府采购预算和新增资产配置预算编制，建立行政事业单位资产统筹调配机制。以信息化手段加强财政供养人员实名制管理，完善组织、机构编制、人力资源社会保障、财政等部门信息共享机制，确保财政供养人员只减不增。严格控制政府性楼堂馆所、“三公”经费、会议费、培训费等一般性支出审批，严格控制行政成本。

大力盘活财政存量资金。健全结转结余资金定期清理机制，落实好盘活财政存量资金长效机制，统筹安排好增量资金，切实提高财政资金使用效益。建立科学合理的预算执行进度考核机制，实施预算执行进度通报和监督检查制度，有效控制新增结转结余资金和财政存量资金规模。加大财政存量资金的统筹力度，对不需按原用途使用的资金，统筹用于经济社会发展亟需资金支持的领域。围绕“一带一路”建设、科技创新驱动和省市共建大西安等重大战略，建立与上级部门沟通联系机制，与主管部门的沟通会商机制，落实争取上级政策资金的考核奖惩机制，大力争取中、省政策和资金支持。

注重财政绩效管理。加快构建与公共财政相适应、以提高政府管理效能和财政资金使用效益为核心的财政支出绩效评价管理体系，不断完善“事前评审、事中监督、事后评价”的管理模式，逐步建立预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有运用的财政资金绩效评价评审长效机制。建立财政专项支出评审和绩效评价相衔接的预算控制机制，强化评审结果和评价效果的反馈应用，增强预算编制的科学性。合理界定评审和评价范围，完善项目预决算评审规范和项目支出分类绩效指标体系，构建适应公共财政预算的项目评审和绩效评价制度。按照事前评审测算控制预算，事后绩效结果安排预算的原则，强化评审评价结果与预算安排挂钩。到2020年实现部门项目预算资金编报绩效目标全覆盖，单位项目预算资金绩效自评全覆盖，部门整体支出绩效评价占到一级预算单位的30%。大力推行第三方机构独立评价，争取到2020年第三方评价项目占财政重点评价的30%。

六、坚持管处用力，不断提高依法理财水平

强化财政监督检查。加强部门预算执行情况检查，加大对部门和单位预算执行的合法性、合规性的检查力度，通过对预算执行情况的检查，对预算编制的真实性、完整性和科学性进行评价。“十三五”期间，年度安排重点、专项检查项目个数或资金量不低于年度财政项目或资金的20%，强化部门和单位的预算管理意识，提高预算编制的科学性，规范财政资金收支行为，维护财经法规制度的严肃性。进一步完善财政内部监督检查制度，“十三五”期间对局机关业务处室3年轮查一遍，对局属单位2年轮查一遍，重点检查对局机关业务处室履行财政管理工作职责的合法性、合规性和有效性进行检查，对局属单位预算、财务管理与会计核算的合法性、真实性以及资产的完整性、安全性及内部控制的健全性、合理性和有效性进行监督，不断强化内部控制，防范管理风险。继续以规范、深化、提高为目的，以专项检查、规范考评、信息管理和日常管理为手段，进一步推进资产管理科学化、规范化和信息化，实现我市行政事业单位资产全方位动态管理，切实提高资产使用效率。

规范财政财务管理。深入贯彻落实各项会计法规制度，狠抓会计法规制度的宣传、普及和贯彻落实工作。贯彻实施会计准则体系，规范会计基础工作，强化会计执法检查，推动部门内部控制规范体系建设。加强会计人才特别是管理会计人才培养，推进管理会计的应用和发展，做好中、省会计领军人才推荐输送工作。加快会计信息化建设，逐步在上市公司及大中型企业推进会计信息化试点。积极推进会计课题研究和学术交流，力争推进一批高质量的会计理论研究成果。

推进财政信息公开。完善财政信息公开制度和机制除涉密信息外，全面公开财政预决算、部门预决算、“三公”经费预决算、预算调整和预算执行、财政转移支付安排、执行以及举债情况等事项。逐步推进部门支出绩效情况公开。继续细化公开内容，专项转移支付预决算按项目、按地区公开，部门预决算公开到具体项目。推进部门机关运行经费的安排、使用情况，政府采购信息公开。按照“谁主管、谁负责、谁公开”的原则，推进专项支出信息、财政扶持和补助政策公开。推进专项支出的管理办法和分配结果公开，逐步实现专项支出申报评审、分配使用、绩效评价等全过程公开。对公开过程中社会关切的问题，及时回应、规范整改、完善制度。